Экономист Фарид Хусаинов о том, как металлурги, нефтяники и химики субсидируют экспорт угля.
Многие экономисты отмечают, что причина бурного развития угольной отрасли в современной России – реформы, проведенные в середине 1990-х. Именно масштабная реструктуризация, закрытие нерентабельных шахт, сокращение работников стали предпосылкой того, что сегодня это одна из самых активно растущих и эффективно развивающихся отраслей в России. Это в целом так, но есть важный аспект, который часто ускользает от исследователей, – железнодорожные тарифы, которые построены таким образом, что через них угольная отрасль фактически получает субсидии от других отраслей. Только эти субсидии поступают не из бюджета, а от участников транспортного рынка – отправителей разных других грузов: нефти и нефтепродуктов, черных металлов, металлолома, химикатов, зерна, продукции машиностроения и металлообработки и т. д. И именно потому, что это субсидирование идет не из госбюджета, а из бюджетов множества разных компаний, оно не бросается в глаза общественности, его не обсуждают при голосовании за бюджет страны.
Система железнодорожных тарифов РЖД устроена так, что разные грузы (а они сгруппированы в три тарифных класса) платят различные тарифы за перевозку. Этот принцип лежит в основе Прейскуранта № 10-01 – основного документа, регламентирующего устройство системы железнодорожных тарифов. Например, тариф РЖД за перевозку на расстояние 1650 км 1 т щебня (без НДС) – примерно 400 руб., угля – 520 руб., зерна или муки – 860 руб., сырой нефти или черных металлов – 1600 руб., оборудования или дизельного топлива – 1700 руб., алюминия – 1900 руб.
Из-за такого устройства тарифной системы доходы, получаемые РЖД от перевозок различных грузов, неодинаковы. Оценить их различие помогает такой показатель, как доходная ставка за 1 т-км, которую в силу традиции измеряют не в рублях за 1 т-км, а в копейках за 10 т-км. Этот показатель позволяет элиминировать искажающее влияние дальности в тех случаях, когда это необходимо, и оценить, какой доход в среднем приносит РЖД перевозка 1 т груза на расстояние в 1 км. Средняя доходная ставка по всем грузам составила по итогам 2017 г. 411,1 коп. за 10 т-км. При этом доходность перевозок каменного угля составила 183,0 коп. за 10 т-км, черных металлов – 765,1 коп. за 10 т-км, нефти и нефтепродуктов или химикатов – примерно 740 коп. за 10 т-км. То есть 1 т угля, перевезенная на 1 км, в среднем при прочих равных условиях приносит РЖД в 4-4,2 раза меньше дохода, чем 1 т нефти, металлов или химических грузов. А при сравнении с металлоломом этот разрыв увеличивается до шестикратного.
Возможно, такие сильные льготы для угольной отрасли сформировались на основе предположения о высокой социальной роли этого груза в экономике России. Ведь цена угля впоследствии будет заложена в цену на электроэнергию и тепло. И, например, в 2000 г., когда на экспорт отправлялось примерно 15% добываемого в стране угля, это, возможно, было и верно. Но после 2000 г. потребление угля внутри России снизилось – с 204 млн т в 2000 г. до 166 млн т в 2017 г. (таковы цифры перевозок угля железными дорогами внутри страны). Экспорт бурно увеличивался: если в 2000 г. на экспорт было отгружено 37,8 млн т, то в 2017 г. – 358,5 млн т. Более того, практически весь рост угольной отрасли последних 18 лет – это рост за счет экспорта. В итоге к 2017 г. доля погрузки угля на экспорт выросла до 53,6 % от всего объема отгруженного угля в стране.
Таким образом, существующая система железнодорожных тарифов заставляет отправителей грузов второго и третьего тарифных классов (металлургов, нефтяников, химиков, зерновиков, машиностроителей) сообща субсидировать успешный экспорт угля на мировые рынки. Поддерживать, так сказать, конкурентоспособность отечественного производителя на зарубежных рынках. Зарубежные потребители угля только выиграют от такого дешевого груза. Вот только, думаю, сами металлурги, нефтяники, химики, зерновики, машиностроители иногда сомневаются, справедливо ли, что они платят "за себя и за того парня".
Есть еще один побочный риск, который возникает в этих условиях. Если растущие объемы перевозки угля требуют развития инфраструктуры, то и инвестиционная политика РЖД будет постепенно деформироваться: наибольшие инвестиции начнут притягивать проекты, так или иначе связанные с экспортом и перевалкой угля. На прошедшей в начале октября в Сочи конференции "PRO//Движение.1520" директор Института экономики и развития транспорта Федор Пехтерев справедливо отметил: "Мы сегодня инвестируем в Восточный полигон – фактически это все инвестиции в экспорт угля".
В итоге мы получим пылесос, который высасывает инвестиции из тех проектов, которые позволяют развивать транспорт для современных секторов экономики и перераспределять их на ресурсоориентированные проекты, что приводит к закреплению ресурсной ориентации экономики. Это закладывает основу для долгосрочного роста доли нерентабельных для РЖД перевозок, что, в свою очередь, может усилить склонность РЖД просить деньги из бюджета.
Правда, тут стоит отметить, что в ценовой дискриминации самой по себе нет ничего противоестественного, этот инструмент ценообразования применяется в самых разных отраслях и странах и многие железные дороги мира – от США до Индии – его практикуют. Но проблема перевозок каменного угля, который везде остается относительно низкодоходным грузом, в разных странах решается по-разному: в одних странах тариф на перевозку угля ниже, чем для других грузов, в других государство выплачивает субсидии угольным компаниям.
Например, в США тарифы на перевозку угля примерно в 1,5 раза ниже, чем на перевозку зерна, и почти в 2 раза ниже, чем на перевозку химикатов. Но в США перевозки всех грузов рентабельны (для перевозчика) и дифференциация тарифов осуществляется не между прибыльными и убыточными перевозками, а между более прибыльными и менее прибыльными. Другой путь выбрала Германия, где правительство субсидирует угольные компании. Например, за период с 1970 по 2015 г., по данным Empty promises: G20 subsidies to oil, gas and coal production, субсидии составляли в среднем около $12 млрд в год и лишь после 2014 г. эти субсидии были уменьшены на порядок.
У субсидирования, вообще говоря, очень много минусов. Но есть один плюс: когда субсидирование осуществляется в явной форме, то общественность, правительство и эксперты могут видеть и оценивать размеры оказываемой поддержки. Следовательно, возможна корректная дискуссия об эффективности угольной отрасли и о том, что нужно делать для ее повышения, какой уровень субсидий представляется приемлемым и при каком, напротив, требуются отраслевые реформы.
Для экономистов любая субсидия – это плохо, потому что ее необходимость свидетельствует о внутренних болезнях или иррациональности экономики той или иной отрасли. Но для представителей субсидируемой отрасли все ровно наоборот – это очень хорошо, ведь кто же откажется от бюджетных денег? Без перевода субсидирования угольной отрасли из скрытой формы в открытую и прозрачную подобная дискуссия невозможна хотя бы потому, что представители общественности, эксперты и регуляторы не видят цены вопроса, т. е. суммы, в которую обходится существующая неэффективность. Какой из двух способов субсидирования лучше – вопрос открытый.
Что важно помнить, когда речь идет о ситуации в России? Во-первых, когда мы делаем вывод об успешности той или иной отрасли, мы должны видеть природу этой успешности и понимать, не заключается ли она в искусственных нерыночных условиях хозяйствования. А во-вторых, возможно, регуляторы и общественность согласны с существующим положением дел, но это в любом случае должно быть, как говорят в медицине, информированное согласие.